Better Regulation Uni Eropa: Menguatnya Peran Pebisnis dalam Proses Perumusan Kebijakan
Uni Eropa (UE) dikenal sebagai entitas supranasional dengan mekanisme pengambilan keputusan yang panjang dan kompleks. Komisi Eropa sebagai perumus kebijakan memandang penting peningkatan efisiensi, transparansi, dan akuntabilitas yang dituangkan dalam kerangka Better Regulation. Salah satu agenda dalam Better Regulation adalah mendorong inklusivitas masyarakat dan pelaku bisnis dalam perumusan kebijakan dan pengambilan keputusan.
Artikel ini membahas secara komprehensif transformasi Better Regulation dari tiga kepemimpinan berbeda dalam Komisi Eropa serta melihat dampaknya terhadap peningkatan peran pelaku bisnis dalam perancangan kebijakan UE. Dalam konteks penelitian kami, pemahaman terhadap perilaku pelaku bisnis dalam pengambilan keputusan di UE ini dapat memberikan gambaran indikatif tentang keterlibatan aktor bisnis dan penciptaan hambatan perdagangan non-tarif (NTMs).
Proses Pengambilan Keputusan Uni Eropa
Komisi Eropa (European Commission, EC) berperan penting dalam perumusan proposal kebijakan dengan melibatkan banyak aktor melalui mekanisme konsultasi sebelum proposal dibawa ke tahap tinjauan dan legislasi dari Parlemen Eropa (European Parliament, EP) dan Dewan Menteri (the Council of Ministers, the Council). Pada umumnya, mekanisme pengambilan kebijakan UE dilakukan melalui prosedur legislatif (co-decision). Parlemen Eropa dan Dewan Menteri memainkan peran seimbang dalam pengambilan keputusan. Mereka memiliki hak yang sama untuk mengusulkan amandemen jika proposal rancangan kebijakan belum sesuai dengan kebutuhan masyarakat Eropa (Bache, et. al., 2015). Dengan begitu, Komisi Eropa sebagai ‘designer’ kebijakan UE memiliki peran kunci dalam merancang kebijakan-kebijakan yang akan diberlakukan.
Tanggung jawab Komisi Eropa dalam merancang kebijakan yang baik semakin besar ketika UE dalam proses pengambilan keputusannya kini seringkali menerapkan tripartite trilogue meetings yang melibatkan Komisi Eropa, Parlemen Eropa, dan Dewan Menteri. Trilogue meeting merupakan pertemuan informal atau negosiasi yang dilakukan sebelum pembacaan pertama atau kedua proposal kebijakan dilakukan oleh Parlemen Eropa dan Dewan Eropa sebagaimana prosedur formal berlaku. Negosiasi ini dilakukan sebagai salah satu bentuk upaya efisiensi waktu agar pengambilan keputusan tidak terlalu lama karena ‘Brussels is always in hurry’ (Steunenberg, 2020).
Merespon kritik kompleksitas pengambilan keputusan di UE dan mengingat peran penting Komisi Eropa dalam merancang kebijakan, Komisi Eropa terus beupaya membenahi sistem regulasi atau pengambilan keputusan dalam kerangka ‘Better Regulation’. Kerangka tersebut sempat berganti menjadi ‘Smart Regulation’, tetapi keduanya punya tujuan utama yang serupa. Secara umum, Better Regulation adalah rangkaian upaya yang akan dilakukan oleh Komisi Eropa untuk memperbaiki sistem pengambilan keputusan UE, terutama pada tingkat konsultasi dan perancangan kebijakan. Segala bentuk transparansi, akuntabilitas, dan proses pengambilan keputusan yang efektif, serta keterlibatan masyarakat dan pelaku bisnis pada tahap konsultasi perlu ditingkatkan (European Commission, 2020). Implementasi Better Regulation kemudian memiliki prioritas yang berubah-ubah, bahkan mengalami rebranding dengan kata ‘smart’, menyesuaikan inisiasi kebijakan presiden Komisi Eropa yang memimpin pada periode tersebut. Namun, tetap tidak mengubah tujuan utama penerapan Better Regulation yang diinisiasi oleh Komisi Eropa.
Sumber: European Commission
Transformasi Better Regulation Uni Eropa
Better Regulation yang dicetuskan oleh Komisi Eropa mengalami transformasi pada masing-masing kepemimpinan Presiden Komisi Eropa. Seperti yang dijelaskan sebelumnya, Better Regulation diterapkan untuk menjamin efektivitas kerja Komisi Eropa dan proses pengambilan keputusan pada tingkat UE secara keseluruhan, serta meningkatkan akuntabilitas dan transparansi. Pertama kali diterapkan pada masa kepemimpinan José Manuel Barroso (2004-2014), Better Regulation dibentuk dengan tujuan awal untuk meningkatkan keuntungan bagi rakyat, pertumbuhan, perluasan lapangan kerja, dan menumbuhkan efektivitas peraturan dan mengurangi pembiayaan (COM, 2015). Pada periode pertama, Barroso menerapkan beberapa strategi konkret: (1) menerapkan penilaian dampak dengan mendirikan Impact Assessment Board dan merancang pedoman kerjanya; (2) memberikan penekanan kuat pada ex-post policy evaluation (evaluasi terhadap upaya-upaya yang telah dilakukan dalam mencapai tujuan kebijakan yang telah dibentuk sebelumnya) dengan memaksimalkan kerja Pengadilan Auditor (the Court of Auditor); (3) merumuskan program nyata untuk mengurangi hambatan-hambatan administratif, termasuk memperkenalkan cara-cara untuk mencapai pengurangan sebesar 25 persen dalam hambatan bisnis Eropa pada 2012 (Schout & Schiwieter, 2018).
Pada periode kedua, Barosso memutakhirkan sebutan penerapan strategi tersebut menjadi Smart Regulation. Pada 2010, istilah ini dipilih untuk menekankan pentingnya menjaga momentum dan visibilitas upaya UE dalam efisiensi regulasi. Mengusung smart, Komisi Eropa memastikan bahwa regulasi menjadi lebih efektif dalam mengelola pasar dan mendukung tujuan kebijakan publik, tanpa membebani kegiatan bisnis secara berlebihan (McColm, 2011). Serupa dengan agenda sebelumnya, smart regulation diluncurkan untuk memperbaiki kualitas sistem legislasi di UE guna meningkatkan pertumbuhan, lapangan kerja, dan daya saing. Kali ini, selain penguatan siklus kebijakan secara keseluruhan, terutama dalam proses penilaian dampak menurunkan hambatan administratif, dan meningkatkan efisiensi, agenda utama lainnya adalah memastikan keterlibatan masyarakat, pemangku kepentingan, dan pebisnis, terutama pebisnis kecil dan menengah dalam proses perancangan kebijakan atau pada tahap konsultasi. Upaya ini diwujudkan dengan periode konsultasi rancangan kebijakan yang semula dilakukan selama 8 minggu menjadi 12 minggu (European Commission, 2010). Dengan tujuan meningkatkan kesejahteraan rakyat dan memperluas lapangan kerja, agenda ini akan cenderung politis jika nanti hanya didominasi para pebisnis besar.
Pada era kepemimpinan Presiden Komisi Eropa, Jean-Claude Juncker (2014-2019), agenda smart regulation kembali disebut sebagai better regulation. Tidak ada latar belakang khusus mengapa penyebutan nama ini dikembalikan menjadi better regulation. Namun, sempat muncul harapan pada masa kepemimpinan periode kedua Barosso bahwa rebranding menjadi smart regulation dapat mewujudkan profesionalitas dan budaya kerja cerdas di lingkungan Komisi Eropa. Kepemimpinan Juncker tampaknya kembali memfokuskan pada agenda yang bergerak untuk mengupayakan efisiensi, transparansi, akuntabilitas, dan inklusivitas dalam proses pengambilan keputusan di UE. Tanpa mengubah tujuan awal untuk mencapai efisiensi dalam pengambilan kebijakan dan meningkatkan keterlibatan masyarakat dan pebisnis, Wakil Presiden Pertama ditunjuk sebagai koordinator dari Better Regulation di Komisi Eropa guna memastikan setiap proposal memenuhi prinsip-prinsip subsidiaritas (tidak ada intervensi UE ketika suatu masalah dapat ditangani secara efektif oleh negara anggota) dan proporsionalitas (tindakan UE tidak boleh melebihi apa yang diperlukan untuk mencapai tujuan).
Terdapat 5 (lima) agenda utama dalam implementasi Better Regulation di era ini: (1) memperkuat persiapan, dengan mengundang pemangku kepentingan dan masyarakat untuk berkontribusi dalam proses; (2) memperbaiki mekanisme konsultasi, institusi yang bertugas untuk melegislasi kebijakan dikelola secara aktif untuk menghindari hambatan-hambatan pada orang dan organisasi yang menjalankannya; (3) memastikan peraturan-peraturan UE sesuai dengan tujuannya; (4) meningkatkan kerja sama dengan membentuk Regulatory Scrutiny Board (perubahan dari Impact Assessment Board); (5) memastikan kesetaraan (European Commission, 2018). Kelima agenda ini dijalankan oleh UE semata-mata untuk mengembangkan kembali strategi Better Regulation dengan menitikberatkan pada transparansi proses pengambilan keputusan rancangan proposal dan keterlibatan masyarakat. Sama seperti periode sebelumnya, masa kepemimpinan Presiden Komisi Eropa, Ursula von der Leyen, pada 2019 juga terus mengembangkan Better Regulation dengan memperkenalkan pendekatan “One In, One Out” (OIOO) pada pembuatan kebijakan. Artinya adalah setiap proposal yang menciptakan beban baru harus membebaskan beban lain yang setara dalam kebijakan yang sama untuk masyarakat dan pelaku bisnis. Perlu dipastikan bahwa kebijakan tidak menghambat hidup masyarakat dan bisnis untuk tumbuh (Corporate Europe, 2020).
Melihat transformasi ini, dapat dikatakan bahwa penerapan better/smart regulation tetap berada prinsip yang sama, yaitu untuk meningkatkan efisiensi perumusan kebijakan dan pengambilan keputusan serta memastikan bahwa kebijakan yang dibentuk tidak menghambat kegiatan masyarakat dan para pelaku bisnis. Peran masyarakat dan pelaku bisnis, sebagai wujud transparansi, juga menjadi perhatian utama dalam agenda ini. Dengan demikian, peluang masyarakat dan pelaku bisnis dalam mempengaruhi Komisi Eropa pada proses perumusan proposal dan pengambilan keputusan juga semakin meningkat.
Menguatnya Peran Pelaku Bisnis dalam Perumusan Kebijakan Uni Eropa
Ada satu hal menarik dalam penerapan better regulation di UE, yaitu upaya Komisi Eropa dalam menjamin peran masyarakat dan pelaku bisnis dalam mekanisme konsultasi sebelum rancangan kebijakan dilayangkan ke tahap pembacaan (first, second reading oleh Parlemen Eropa dan Dewan Menteri). Ini merupakan agenda yang konsisten dibangun dari masa ke masa kepemimpinan Komisi Eropa. Keterlibatan peran pelaku bisnis menjadi sorotan ketika para lobbyist semakin aktif memberikan opini dalam formasi working group (Corporate Europe, 2020). Di sini, para pelaku bisnis, seperti yang tergabung dalam Business Europe, dapat duduk dalam working group dan menjadi pemimpin dalam diskusi dengan Komisi Eropa bersama dengan perusahaan, asosiasi bisnis, maupun lembaga non-pemerintah (NGOs) lainnya. Meningkatnya peran pelaku bisnis dalam proses perancangan kebijakan bersama Komisi Eropa, banyak kritik bermunculan dengan mengasumsikan peran sentral pelaku bisnis yang didesain dalam pengembangan Better Regulation bersifat politis.
Alih-alih membawa kepentingan banyak pihak, peran aktif pelaku bisnis yang ditujukan dalam Better Regulation sebagai upaya keterlibatan aktif masyarakat ini akan menjadi bias ketika sebuah kebijakan akhirnya dibentuk dengan pengaruh kuat mereka yang secara tidak langsung banyak memasukan kepentingannya dalam proposal kebijakan. Implikasinya adalah perusahaan dan pelaku bisnis menjadikan kesempatan ini sebagai upaya deregulasi dan melemahkan alat kebijakan yang dianggap sebagai penghalang dalam cara berbisnis mereka (Corporate Europe, 2020). Selain itu, upaya deregulasi yang dilakukan oleh para pelaku bisnis dalam proses lobi dengan para petinggi Komisi Eropa dapat menjadi salah satu bentuk proteksi terhadap barang atau komoditas yang diproduksi oleh mereka. Mengerucutkan pada konteks penelitian hambatan perdagangan komoditas perkebunan dan perikanan UE terhadap Indonesia, terdapat setidaknya 116 pelobi dalam kategori pelaku bisnis dari perusahaan, asosiasi bisnis dan perdagangan, serta asosiasi profesional dan serikat dagang bergerak di sektor perkebunan dan perikanan yang keterlibatannya terdaftar untuk memberikan suara di UE (Transparency Register, 2020).
Tabel 1. Pelaku Bisnis dan Perusahaan
Sektor Perkebunan dan Perikanan terdaftar di UE
|
Section |
Categories |
Sectors |
Number of Institutions |
|
Trade/business/ professional associations |
Companies & Groups |
Agriculture |
24 |
|
Fisheries |
12 |
||
|
Trade & business associations |
Agriculture |
17 |
|
|
Fisheries |
28 |
||
|
Agriculture & Fisheries |
5 |
||
|
Trade unions & professional associations |
Agriculture |
23 |
|
|
Fisheries |
7 |
||
|
116 |
Sumber: transparencyregister.eu (Mei 2020)
Melihat jumlah di atas, bukan tidak mungkin bahwa pelaku bisnis terdaftar dapat berperan aktif pada proses perumusan kebijakan perdagangan UE, termasuk dalam upaya-upaya menerapkan hambatan perdagangan non-tarif (NTMs) yang diberlakukan oleh UE dalam perdagangannya. Dengan demikian, Better Regulation sebagai cara untuk mengedepankan efisiensi dalam pengambilan kebijakan UE sebenarnya dapat menjadi solusi dalam menjawab deficit democracy UE. Salah satu caranya dengan meningkatkan keterlibatan masyarakat dan pebisnis dalam proses perumusan kebijakan di tingkat Komisi Eropa. Namun hal itu bisa menjadi dilematis di pihak UE jika berbicara tentang transparansi dan akuntabilitas. Tidak bisa dimungkiri, perumusan kebijakan banyak dipengaruhi oleh kepentingan para pemangku kepentingan lainnya, termasuk pelaku bisnis. (NTMs/fik)
Referensi
Bache, I. et. al. 2015. Politics in the European Union (4th). Oxford, Inggris: Oxford University Press.
COM. 2015. Better regulations for better results – An EU agenda. https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/?fuseaction=list&coteId=1&year=2015&number=215&language=EN. Diakses pada 5 Juni 2020.
Corporate Europe. 2020. ‘Better regulation’: corporate-friendly deregulation in disguise. https://corporateeurope.org/sites/default/files/2020-02/Better%20Regulation%20FAQs%20Amended%20version%20FINAL.pdf. Diakses pada 5 Juni 2020.
European Commission. 2020. Better regulation: why and how. https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation-why-and-how_en. Diakses pada 3 Juni 2020.
European Commission. 2018. Better regulation. https://ec.europa.eu/commission/priorities/democratic-change/better-regulation_en. Diakses pada 5 Juni 2020.
European Commission. 2010. Smart regulation: ensuring that European laws benefit people and businesses. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_10_1296. Diakses pada 3 Juni 2020.
McColm, H. 2011. Smart regulation: The European Commission’s updated strategy. European Journal of Risk Regulation, 2(1), 9-11.
Schout, A. & Schiwieter, C. 2018. Two decades of better regulation in the EU Commission – Towards evidence-based policy making?. Clingendael: Netherlands Institute of International Relations Policy Brief, 1-18.
Steunenberg, B. 2020. Online Course: EU policy and implementation: making Europe work! (Week 3). Coursera.
Transparency Register. 2020. In-house lobbyists and trade/business/professional associations. https://ec.europa.eu/transparencyregister/public/consultation/reportControllerPager.do;TRPUBLICID-prod=lHKGdKbZpOQSSLCrim497Ry6mBbJQxu5m1cznTAYse2C01ZWTp1H!-1334548037?action=search&categories=41&. Diakses pada 1 Juni 2020.
